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한쪽에서는 개발의 발목을 잡는 제도로, 다른 한쪽에서는 개발의 면죄부에 불과하다는 비난을 동시에 듣고 있는 제도가 바로 환경영향평가제도이다. 개발과 보존이냐는 해묵은 갈등의 한 가운데에는 환경영향평가가 부실하게 작성되었다는 의혹이 있었고 그러한 사실이 실제로 확인되는 사례가 허다했기 때문이다. 사전환경성검토제도에 대한 평가는 환경영향평가와 차이가 애매하다는 것에 주로 모아지는 것 같다. 사전환경성검토는 환경에 영향을 미치는 행정계획 등이 확정되기 전에 환경성을 고려토록 함으로써 지속가능한 개발이 이루어질 수 있도록 하는데 있다면 환경영향평가는 개발사업 시행을 전제한 후 실시계획단계에서 이루어진다는 점에서 차이가 있다1). 그럼에도 두 제도는 건전하고 지속가능한 발전을 통해 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모한다는 동일한 목적을 가지고 있다.
어디서나 지름길로 앞서 가거나 신호등을 무시하며 달리는 자동차가 있듯이환경영향평가나 사전환경성검토 제도를 회피하려는 시도 역시 존재한다. 규칙을 지키지 않는 자동차는 사람을 다치게 하듯이 환경영향평가 등의 회피는 자연과 인간의 생명을 다치게 한다. 규칙을 위반한 자동차 운전자에 대하여 벌칙이 부과된다면 개발사업을 함에 있어 환경을 고려하지 않은 행위에 대하여는 어떤 벌칙이 부과될까.
아래에서는 환경영향평가를 아예 거치지 않은 경우와 의도적으로 사전환경성검토를 회피하는 경우의 사례를 통하여 이를 알아보자.

환경영향평가를 거치지 않은 경우의 개발사업의 운명

1. 사안의 개요
가. 국방부산하 육군 제00부대는 육군의 훈련장 중장기 종합 발전계획에 따라 사단 자체적으로 사격장을 운용하기 위하여 1998.4월경 강원 철원군에 박격포 사격장을 설치하기로 하는 계획한 후 1999. 12. 사업승인권자인 피고에게 이 사건 사업계획에 대한 승인을 신청하였고, 이에 피고는 1999.12. 4. 위 계획을 승인하였다.
그런데 육군 제00부대는 환경영향평가를 거치지 아니한 채 북 표적 및 방화지대 설치 작업을 실시하여 2001.8.경 설치 공사를 완료하였다.
인근 주민들이 환경영향평가 미실시에 대해 문제제기를 계속하자 2003. 11.경에서야 환경영향평가서를 작성하였다.
원고들은 사업지 부근 인근에 사는 주민들로, 사격장이 설치되는 경우 사격훈련으로 인해 강우시 토사유출로 인한 토양오염 및 수질오염, 포탄작렬시 발생하는 소음으로 인한 정서적 안정 침해 및 가축의 성장지연 등 여러 가지 환경오염 피해에 노출될 개연성이 크다고 주장하여 이 소송을 제기하였다.

2. 사안의 쟁점
가. 원고측 주장
환경영향평가법령에 의하면 국방·군사시설설치사업중 면적이 33만제곱미터 이상(약 99,824평)인 사업의 경우에는 기본설계의 승인 전에 반드시 환경영향평가를 받아야 한다.
이 사건 사업의 총 면적은 278,790평이므로 환경영향평가대상사업에 해당하므로 환경영향평가가를 거치지 않은 승인처분은 위법하다.
환경영향평가제도는 대상사업의 계획 수립 및 시행에 있어 당해 사업이 환경에 미칠 영향을 미리 평가ㆍ검토하여 건전하고 지속 가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적하고 안정한 국민생활을 도모하려는 목적을 가진 제도로서 환경법의 지도 원리인 ‘사전예방원칙’을 구현하기 위해 도입된 중요한 제도로 이를 사전에 거치지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 그 절차상 하자가 매우 중대하고 명백하므로 이 사건 처분은 당연무효이다.
나. 피고측 주장
피고가 최초 기본 설계의 승인 전에 환경영향 평가를 거치지 않은 점은 인정하나 사후에 환경영향평가절차를 거쳤고 사후의 환경영향평가결과 사업시행으로 인한 주변수계에 미치는 영향은 미비할 것으로 예측되고, 다단침사지와 사방사업을 통한 그물을 설치하고, 정화식물을 식재하는 등의 수질영향 저감방안을 지속적으로 추진하고 피해를 최소화할 계획이다. 또한 절차의 위반을 이유로 위 사업전체를 무효로 한다면 국가안보라는 공익에 심각한 손상을 가져올 것이므로 이를 이유로 사업을 무효로 할 수는 없다.
3. 판결의 요지2)
가. 환경영향평가절차를 거치지 않은 행위의 효력
환경영향평가법령에 의하면 국방·군사시설설치사업중 면적이 33만제곱미터 이상(약 99,824평)인 사업의 경우에는 기본설계의 승인 전에 반드시 환경영향평가를 받아야 한다. 이 사건 사업의 총 면적은 278,790평이므로 환경영향평가대상사업에 해당하므로 환경영향평가가를 거치지 않은 승인처분은 위법하다.
나. 환경영향평가절차를 거치지 않은 하자는 중대명백한 하자로서 당연무효인가?
환경영향평가제도는 대상사업의 계획 수립 및 시행에 있어 당해 사업이 환경에 미칠 영향을 미리 평가ㆍ검토하여 건전하고 지속 가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적하고 안정한 국민생활을 도모하려는 목적을 가진 제도로서 환경법의 지도 원리인 ‘사전예방원칙’을 구현하기 위해 도입된 중요한 제도로 이를 사전에 거치지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 그 절차상 하자가 매우 중대하고 명백하므로 이 사건 처분은 당연무효이다.
다. 사후에 환경영향평가를 거쳤다면 하자는 치유되는가?
환경영향평가제도는 환경에 미치는 영향이 큰 사업에 대한 계획을 수립, 시행함에 있어 당해 사업이 당해 사업이 환경에 미칠 영향을 미리 평가 검토하여 건전하고 지속가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 제도라는 점에서 볼 때 환경영향평가절차는 행정처분 전에 거쳐야만 그 본연의 목적을 달성할 수 있게 되는 것이다. 행정처분전의 평가절차를 통하여 그 사업의 환경적 악영향을 평가하여 그 사업의 시행여부를 결정하게 되고, 시행되는 경우에도 발생할 수 있는 악영향을 저감하는 방안을 미리 사업계획에 반영할 수 있게 되는 것이다. 따라서, 사업시행이 모두 완료된 후 환경영향평가를 거쳤다하더라도 이는 환경영향평가의 본래의 목적을 달성할 수 없는 무의미한 평가라 볼 수 밖에 없다.

4. 판결의 의미
환경영향평가대상사업의 경우 환경영향평가는 그 사업계획을 수립, 시행하기 전에 반드시 사전에 거쳐야 하는 필수적인 절차로 이는 환경파괴를 미연에 방지하는 데에 그 본래의 목적이 있음을 강조하고 환경영향평가절차를 거치지 않은 하자는 중대명백한 하자임을 분명히 하였다3).
이러한 판결은 통상 이미 사업이 시행되어 시설설치가 완료된 상황인 경우 법 절차 위반의 하자보다는 이미 투자된 사업비용을 더 중하게 고려되는 현실에서 법위반의 하자를 중하게 평가하였다는 점에서 의미가 크다. 특히 이 사건에서 문제된 시설이 군사시설이므로 사업을 무효화하는 것은 국가안보라는 공익을 해하는 것이라는 피고측의 주장에도 불구하고 건전하고 지속가능한 개발을 통한 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모한다는 환경영향평가제도가 가지는 이익을 더욱 중하게 평가하였다고 할 수 있다.

사전환경성검토를 회피한 개발사업의 운명

1. 사안의 개요(2004구합6984 공장설립승인처분취소건)
현행 환경정책기본법에 의하면, 농림지역4)에서 사업계획의 면적이 7,500㎡ 이상인 개발사업의 경우, 사업의 허가 전에 환경부로부터 사전환경성검토협의를 받아야 한다.
사례의 경우 사업자들(피고 보조참가인들)은 위와 같은 사전환경성검토를 회피하기 위하여 사업계획면적을 ‘의도적’으로 분할한 뒤 2~5개월 동안 시간 간격을 두고 순차적으로 5개의 공장설립승인신청을 하여 피고(경기도 광주시)으로부터 각각 설립승인처분을 받았다. 피고는 신청인이 각각 다르다는 이유로 이들 사업들을 별개의 사업으로 보아 승인처분을 해주었다. 그런데 토지등기부등본을 보면 공장부지들은 모두 동일한 사람들의 공유로 되어 있고 사업자 중에는 형식상 사업자에 불과한 사람도 있었다.

2. 사안의 쟁점
가. 이 사건 공장은 모두 환경정책기본법 제25조에서 정한 사전환경성검토협의 대상임에도 피고는 사전환경성검토협의를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 이에 대하여 피고는 환경정책기본법은 ‘동일 사업자가 추가로 허가를 받아 개발하고자 하는 경우’에 적용되는 규정인데 이 사건 공장의 경우는 다수의 사업자가 각각 다른 시기에 신청하여 이루어진 것이므로 환경정책기본법상 사전환경성검토대상에 해당하지 않는다고 주장하였다.

3. 판결의 요지
가. 사전환경성검토대상에 해당하는지 여부
환경정책기본법시행령[별표 2] 비고 7은 “가. 허가를 받아 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적이 최소 사전환경성검토협의대상면적의 30% 이상이고 이미 허가를 받은 개발사업면적과의 합이 최소 사전환경성검토협의대상면적 이상이 되는 때, 나. 허가를 받아 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적과 이미 허가를 받은 개발사업면적의 합이 최소 사전환경성검토협의대상면적의 130% 이상이 되는 때‘에는 추가로 개발하고자 하는 사업을 사전환경성검토협의 대상에 포함한다고 규정하고 있다. 그런데, 이 사건 1공장은 승인받은 총면적이 7,400㎡이므로 최소 사전환경성검토협의대상에 해당하지 않지만, 이 사건 2공장은 승인받은 총면적은 7,047㎡로 최소 사전환경성검토협의대상면적에 미달하나 최소 사전환경성검토협의 대상 면적인 7,500㎡의 30% 이상일 뿐 아니라, 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적(7,047㎡)과 이미 허가를 받은 이 사건 1공장의 개발사업면적(7,400㎡)의 합이 최소 사전환경성검토협의대상면적(7,500㎡)의 130% 이상이므로 사전환경성검토협의대상에 해당한다(3, 4, 5공장 또한 모두 최소 사전환경성검토협의대상면적인 7,500㎡의 30% 이상이므로 이들 역시 사전환경성검토협의대상에 해당한다).
나. 동일한 사업자에 의한 추가개발사업의 경우에만 사전환경성검토협의대상에 해당하는가?
피고는 위 [별표 2] 비고 7의 규정은 ‘동일 사업자가 추가로 허가를 받아 개발하고자 하는 경우’에 적용되는 규정이어서 다수의 사업자가 각각 다른 시기에 신청하여 이루어진 이 사건 2 내지 5 처분을 함에 있어서는 적용되지 않는다고 주장하나, 위 [별표 2] 비고 7 규정의 법문상 ‘동일사업자가 추가로 허가를 받아 개발하고자 하는 경우’에만 한정하여 적용된다고 해석할 아무런 근거가 없고, 개발사업이 환경에 미칠 영향의 검토에 관하여 허가 이전 단계에서 미리 협의함으로써 통보받은 의견을 개발사업에 반영하고 허가 여부를 판단하는데 참고하고자 하는 사전환경성검토협의제도의 입법취지와 비록 당해 개발사업의 사업계획면적이 최소 사전환경성검토협의대상면적에 미달하더라도 이미 허가를 받은 연접한 지역에서의 개발사업면적과 당해 개발사업의 사업계획면적의 합이 일정한 면적 이상인 경우에는 사전환경성검토협의를 거치도록 하려는 위 [별표 2] 비고 7 규정의 입법취지에 비추어 볼 때 위 [별표 2] 비고·규정의 적용범위를 피고 주장과 같이 제한할 이유가 없다.
나아가 이 사건 공장의 설립경위를 보더라도 이 사건 공장의 설립이 외형상으로는 각기 다른 사업자인 참가인들에 의하여 각기 다른 시기에 이루어진 것이기는 하나 실질적으로는 동종업체 사업자들이 추진해 온 협동화단지 조성사업의 일환으로서 하나의 개발사업에 해당한다.
4. 판결의 의의
공장부지정지공사가 사실상 완료되어 만약 승인처분이 취소된다면 공장주들에게 피해가 적지 아니한 상태였음에도 사전환경성검토제도의 취지를 고려하여 사전환경성검토대상범위를 적극적으로 해석하였다는 점이다.
뿐만 아니라 위 판결은 사전환경성검토 뿐만 아니라 환경영향평가를 회피하기 위하여 사업계획면적을 의도적으로 분할하는 탈법행위 방지에도 해석의 기준으로 적용될 수 있을 것이다.



무차별한 환경 훼손과 정치논리(독자의 창)
‘하늘과 땅은 자연의 섭리에 의해서 변화하는 것이지 인간을 위해서 변화하지 않는다’는 뜻을 천지불인 이라 한다. 지금은 자연의 섭리에 순응하는 인간의 겸허한 자세가 필요한 시점이다. 이는 골프장 공사로 산림이 파손되고, 폭우로 인한 도로 유실, 무차별한 벌목으로 인한 산림의 무분별한 방치 등 어느 하나 환경을 생각한 인간의 겸허한 자세는 없었다. 인간 중심의 안일하고 얕은 생각만이 난무하고 있는 현실인 것이다. 새만금 간척사업, 수많은 골프장, 혁신도시 등도 모두 인간중심의 이기적인 개발이 난무하고 있다는 반증이다. 순리를 무시한 난공사는 앞으로도 국민을 우롱할 것이며 엄청난 자연 재앙의 그늘 속에 휩싸이게 만들 것이다. 지구온난화와 자연재앙의 원인이 무엇인가. 무분별 · 무차별적인 산업화의 광풍이 천재지변의 냉엄한 섭리속에 엄중한 심판을 받게 하고 있다. 인간은 물질의 풍요를 위해 정신적 영양소를 상실하고 병적인 산업발전만을 바라는 물질의 노예로 전락하고 있다는걸 깨닫지 못하고 있다. 생태적 사고속에서 각성해야하며 시대를 바른 발전방향으로 이끌어 갈 요소가 필요한 시기이다. 돌이켜보면 이 주장이 타당성이 있다는 것을 입증하고 있다. 홍수의 아비규환을 겪고 있는 현실속에서 미처 깨닫지 못한 어리석은 목소리가 들려온다. 당정간 합의점을 찾지못한 댐 건설을 거론한 것이다. 이는 아직까지 천지불인에 대한 이해가 부족한 소수 개발론자들이 국토를 황폐하게 만들고 있다는 확증이다.
‘자연앞에 겸허하라!’,그리고 ‘순응의 도리를 익혀라!’고 필자는 외치고 싶다. 물길을 파악하여 냇물에 되돌려주고, 습지를 복원하여 물길을 흡수하며, 산림을 보호하고 난개발을 하지 않는다면 홍수피해는 얼마든지 줄일 수 있을 것이다. 더 이상 개발론자들이 정치권력이나 행정권력을 등에 업고 행한 무모한 개발을 국민의 눈으로 바라보고 있다는 사실을 알아야 한다. 이를 묵관하고 민심을 수습하려 한다면 이는 국민의 심판을 받게 된다는 사실을 명심해야 할 것이다.
환경운동연합

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