도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자들이 사업시행인가를 받기 전에
작성한 사업시행계획이 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하는지 여부

사안의 쟁점
이 사안의 쟁점은 도시환경정비사업과 관련하여
가. 토지 등 소유자들이 조합을 따로 설립하지 않고 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분의 법적 성격은 무엇인지.
나. 도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자들이 사업시행인가를 받기 전에 작성한 사업시행계획이 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하는지 하는 부분입니다.

대법원의 판단
이 사건에서 대법원은 토지 등 소유자들이 조합을 설립하지 않고 직접 시행하는 도시환경정비사업에서의 사업시행인가처분은 ‘일종의 설권적 처분’이라고 규정하고, 사업시행인가를 받기 전에 작성한 사업시행계획은 ‘인가처분의 요건 중 하나에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 아니한다’고 판단하고 있습니다.

대법원은 『구 도시 및 주거환경정비법(2012.2.1.법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)제8조 제3항,제28조 제1항에 의하면, 토지 등 소유자들이 그 사업을 위한
조합을 따로 설립하지 아니하고 직접 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우에는사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 이러한 절차를 거쳐 사업시행 인가를 받은 토지 등 소유자들은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 구 도시정비법상의 도시환경정비사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 가진다.

그렇다면 토지 등 소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가처분은 단순히 사업시행계획에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 구 도시정비법상 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가진다고 할 것이다.』고 하여 ‘설권적 처분’에 따른 정비사업 시행자로서의 행정주체의 지위를 가진다고 보고 있습니다.

또한 대법원은 『도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자들은 시장·군수로부터 사업시행인가를 받기 전에는 행정주체로서의 지위를 가지지 못한다. 따라서 그가 작성한 사업시행계획은 인가처분의 요건 중 하나에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 아니한다고 할 것이다.』라고 판시하여 행정주체로서의 지위를 갖기 전의 사업시행계획은 ‘인가처분의 요건 중 하나’일 뿐이지 ‘독립된 행정처분’은 아니라고 보아 이를 대상으로 항고소송을 제기할 수 없고, 소송제기시에는 소송요건 결여로 각하하여야 한다고 보고 있습니다.

결론
이 소송은 비록 도시환경정비사업에 관하여 제기된 쟁점이나, 향후 환경분야에서 행정주체의 지위를 가지게 되는 경우 등에 개인등의 지위, 그 계획등의 처분성, 행정소송의 대상여부 등에 있어 방향을 제시해 줄 수 있다는 점에서 시사성이 있다고 할 것입니다.

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