▲ 경기 김포 폐기물 불법 방치 현장 <사진=환경부>

[환경미디어=박순주 기자] 폐비닐 수거 거부 사태부터 미세플라스틱, 불법 폐기물 수출 등 폐기물 처리 문제는 우리 사회가 해결해야 할 중요한 문제다. 그간 전 세계의 폐기물을 처리하던 중국의 폐플라스틱 수입 규제로 선진국들도 어려움을 겪고 있다. 

폐기물 문제 화두
매년 전 세계에서 800만톤에 이르는 플라스틱 폐기물이 바다에 버려지고, 육지에서는 처리되지 못한 방치 플라스틱이 쌓이고 있다.

그나마 정부가 폐기물 문제의 심각성을 인식하고 이를 해결하기 위해 ‘재활용 폐기물 종합대책’과 ‘제1차 자원순환기본계획’을 발표했다.

이를 통해 2030년까지 플라스틱 폐기물 발생량을 절반으로 줄이고, 재활용률을 70%까지 높이기 위한 정책을 추진하겠다는 것이다.

하지만 플라스틱 생산량은 여전히 늘어나고 있고, 재활용 역시 양을 늘리는 것에 치중된 것이 현실이다.

플라스틱의 사용 억제가 보다 근본적인 해결책이나, 단순히 현대 사회에서 생활과 밀접한 플라스틱 사용을 줄이는 것은 한계가 있을 것이다. 때문에 플라스틱 사용을 줄여나가는 것과 함께 폐기물을 어떻게 재활용해 사용할 것인지도 고민해야 한다.

또한 정부만의 노력으로는 폐기물 문제가 해결될 수 없다. 정부 주도, 규제 중심의 폐기물 처리 문제 해결에는 한계가 있는 만큼 시민사회, 민간기업, 지자체, 전문가 등 다양한 주체들이 함께 논의하고 노력해 나가야 한다.

환경부의 인식 변화

▲ 폐기물 불법 방치와 수출 <자료=관세청>

조명래 환경부장관은 최근 ‘자원순환정책 대전환 2020 토론회’ 축사를 통해 “환경부에 많은 현안이 있었지만 가장 고민을 많이 하고, 신경도 많이 썼던 분야는 바로 이 폐기물, 자원순환 분야”라며 “이제는 자원순환 정책의 근본적 전환이 필요한 시점이라고 판단했다”고 전했다.

사실 분리배출, 종량제 등 과거 국민소득 1만불 시대에 만들어진 제도로는 오늘날 변화한 환경을 따라가기 힘들다는 게 관련 전문가들의 견해다.

 

지나치게 시장에 의존하는 현행 체계에서는 언제든지 2차 폐기물 대란이 발생할 우려가 있다는 지적도 상당하다.

이에 환경부는 올해를 ‘자원순환 정책 대전환 출발의 해’로 삼아 다양한 제도 개선을 준비하고 있는 것으로 전해진다. 환경부에 따르면 현재 준비 중인 관련 제도는 먼저, 발생지 처리원칙과 공공관리 강화이다.

지자체, 지역주민이 해당 지역에서 나온 폐기물의 최종적 관리 주제가 되도록 재정립 하겠다는 것이다. 획일적인 재활용의 양적 팽창보다는 질적인 성장에 초점을 맞춰 우수한 기술을 가진 재활용 기업을 육성해 고부가가치 순환경제 실현의 기반이 되도록 하겠다는 게 환경부의 설명이다.

또 기존의 분리배출 시스템을 재활용 관점에서 전면 재설계한다. 고품질의 재생원료를 만들기 위한 기술개발과 수요처 확보에도 힘쓸 계획이다.

게다가 11월22일 열린 사회관계장관회의에서 조명래 장관은 ‘1회용품 함께 줄이기 로드맵’을 발표했다. 중요한 것은 ‘제로 웨이스트(zero-waste)’, 폐기물 감량이기 때문이다.

이외에 폐기물 처리시설의 안정적 확보 차원에서 주민지원 확대, 환경정보의 투명한 공개 등 국민이 선호할 수 있는 폐기물 처리시설의 새로운 모델을 만들겠다는 계획이다.

환경부는 내년 초 이해관계자가 참여하는 ‘자원순환 정책포럼’을 구성하고, 사회적으로 공론화해 나갈 계획인 것으로 알려진다.

자원순환 주요 현안은?

▲ 광주 서구 폐기물 불법투기 현장 <사진=환경부>

폐기물은 사람의 생활이나 사업 활동에 필요하지 아니하게 된 물질이다.

 

환경부에 따르면 우리나라 폐기물 발생량은 하루 약 43만톤이며, 연간 약 1억5695만톤에 이른다.

이는 컨테이너 약 480만개에 맞먹고, 15톤 덤프트럭 약 1000만대 분량이다. 63빌딩 약 1400개에 달하는 양이기도 하다.

폐기물 처리비용은 톤당 10-15만원으로 가정할 때 연간 15-23조원이 소요된다. 이는 2019년 환경부 예산의 약 2-3배에 해당하는 금액으로, 손흥민 축구선수 약 2000명이 받는 연봉과 비슷하고, 서울월드컵경기장 약 100개를 건설할 수 있는 비용이기도 하다.

자원순환 관련 최근 주요 현안은 ▶수도권 매립지 대체부지 ▶폐기물 처리시설 사회적 갈등 ▶1회용품 사용 급증 ▶불법폐기물 120만톤 ▶의료폐기물 불법 보관 ▶남은 음식물 관리(아프리카돼지열병 대비) ▶폐비닐 적체 우려 지속 ▶석탄재 등 폐기물 수입 증가 등이다.

또한 경제 성장, 인구 증가, 소비문화(생활), 경제발전(사업장), 고령화(의료), 재개발(건설) 등은 필연적으로 폐기물 발생 증가를 초래한다. 실제로 총 폐기물 발생량은 2012년 39만4000톤/일에서 2017년 43만톤/일로 9.1% 증가했다.

1인 가구 증가와 택배 등의 소비문화 변화로 생활폐플라스틱 발생량은 2012년 5704톤/일에서 2017년 8162톤/일로 43% 증가했다.

 

고령화, 분리배출 미흡 등은 의료폐기물 발생량을 2012년 14.2만톤/년에서 2017년 21.9만톤/년으로 증가시켰다.

음식문화 변천, 소규모 가구 증가 등은 음식물폐기물 발생량을 2012년 1.3만톤/일에서 2017년 1.6만톤/일로 23% 증가시켰다.

이에 환경부는 폐기물 발생 감량 차원에서 생활폐기물의 경우 1회용품 로드맵, 과대표장 제한 등의 대응에 나서고 있다. 사업장폐기물의 경우 자원 효율적 생산 구조, 사업장별 성과 관리 등에 나서는 모양새다.

음식폐기물은 음식문화 개선‧홍보, 다량배출사업장 목표 관리 등에 나서고 있고, 의료폐기물은 병원 분리배출 강화, 기저귀 의료폐기물 제외 등의 조치를 취하고 있다.

처리시설 건설 난항, 처리단가 급증
 

▲ 폐배터리 <사진=관세청>

하지만 지역주민 반대 등으로 폐기물 처리시설 신설이 어렵고, 폐기물 처리단가도 급증하고 있다. 폐기물처리시설은 지역주민이 입지를 반대하는 대표적인 님비시설이다.

폐기물 매립시설을 의무적으로 설치해야 하는 산업단지 42개소 중 32개소(76%)가 미설치 상태인 것으로 알려진다.

그 결과 사업장폐기물 소각시설은 허가용량의 109%를 처리 중이고, 매립시설 사용 가능 연한은 2.2년 정도 밖에 남지 않았다. 서울 목동, 인천 청라지역 등은 소각시설의 노후화로 인한 갈등을 겪고 있다.

택지개발의 경우 폐기물처리시설 설치 부담금을 둘러싼 갈등도 고조되어 전국 36개소에서 소송이 진행 중이다.

폐기물 관련업계에 의하면 매립비용은 톤당 11만원(2016년)에서 20만원(2018년)으로 올랐다. 톤당 처리단가 역시 급증해 소각비용의 경우 20만원(2016년) 정도에서 28만원(2018년) 정도로 급증했다.

이에 따라 환경부는 안정적인 처리시설 확보에 나서는 모양새다. 불법, 재난, 유해폐기물 등의 문제에 대한 대책으로 권역별 공공 처리시설 확보 방안을 마련해 지역주민 이익 공유, 환경관리 강화 등 새로운 모델을 찾고 있다. 현재 관련 특별법이 국회에 발의된 상태다.

처리단가 상향을 통해 폐기물 처리시설을 지하화하고, 편의시설을 설치하고, 주변지역 지원기금을 확대하는 등의 방안도 검토되고 있다.

처리용량 확대 조치도 진행 중이다. 음폐수 처리용량을 확대하고, 소각시설의 불연물 재위탁이 가능토록 추진하고 있다. SRF 품질등급제 등도 실시한다.

미흡한 법 악용하는 불법행위

▲ 인천 송도 불법 수출 폐기물 <사진=환경부>

현행 규정상 폐기물을 처리하는 과정에서 고의로 부도를 내거나, 명의를 변경하는 등의 방법으로 대행자를 내세울 경우 대행자에게 해당 권리와 의무가 자동적으로 승계되기 때문에 종전의 명의자에게 책임을 물을 수단도 없는 상황이다.

게다가 폐기물 처리자의 처리 미(未)이행, 위탁자의 간단한 서류 확인 시 면책 등으로 인해 불법 폐기물을 처리할 수 있는 책임자 범위가 협소하다. 뿐만 아니라 영업정지 등의 행정처분 요건도 불명확해 법원에서 행정처분 집행정지 신청이 대부분 인용되고 있다.

또한 행정처분 집행정지 기간 동안에는 사업을 지속적으로 이어가며 불법행위를 계속 저지르는 경우도 있다. 부적정하게 폐기물을 처리하면서 얻을 수 있는 이익에 비해 처벌수위가 낮아 법적 억제력도 미미하다.

이외에 행정대집행 착수에 소요되는 시간이 많이 필요하고, 지자체 등은 책임자의 재산은닉 등으로 대집행 실시에 소극적이다.

상황이 이러하자 환경부는 지난해 11월 ‘폐기물관리법’을 개정, 폐기물 양수‧양도 시 사전 허가제 도입과 허가갱신제 등를 통한 불법책임 회피 방지에 나서고 있다.

우선 허용된 보관량보다 일정 배수를 초과할 경우 반입을 금지하는 명령을 신설했다. 그리고 폐기물 배출자에게 최종처리까지 확인할 것을 의무화하는 방안을 강화하고, 불법폐기물에 대한 처리 책임을 배출-운반-처리까지 일련의 과정에 관여한 자로 확대했다.

그 결과 처리 책임자는 불법 행위를 의뢰 또는 교사‧협력한 자, 올바로시스템 입력을 누락한 자, 불법폐기물 사실을 알고도 폐기물을 운반한 자, 폐기물 위탁 시부터 최종 처분까지 처리기준을 준수하는지 확인하지 아니한 위탁자 등으로 확대됐다.

행정처분도 폐기물 처리 및 재활용기준 위반 시 ‘1000만원 이하 과태료’ 처분을 내리던 것을 1년 이하 징역 또는 1000만원 이하 벌금으로 개정했다. 과태료 중 일부를 징역‧벌금제로 상향한 것이다. 부당이득 환수를 위한 과징금도 도입했다.

기존 시스템 한계점 도달

플라스틱 폐기물의 경우에는 재활용이 어려운 재질 구조, 분리배출-수거-선별 작업 미흡 등의 이유로 고부가가치 재활용도 미흡한 상황이다.

플라스틱 혼합배출, 이물질 선별 부족, 유색‧잔재물 등이 문제다.

 

때문에 환경부는 지난해 9월부터 페트병 등 모든 포장재에 대한 등급평가를 의무화하고 있다.

음료‧생수 용기의 유색 페트병 사용과 PVC 재질 등은 사용 금지토록 했다. 또한 재생연료 수요처 확보, 고품질 선별‧재활용 R&D 확대, 수거‧선별 시 시스템 효율화, 지역별 맞춤형 분리배출 체계 개선 등에 나서고 있다.

전체 폐기물의 약 88%를 차지하는 사업장폐기물 처리를 전적으로 민간에 의존하면서도 주민 민원 등으로 신규시설 인허가에는 소극적인 자세를 보이는 등의 지자체 관리 여건도 한계로 지적되고 있다. 사실 지자체는 폐기물 전담 인력, 예산 등이 부족하다.

전문가에 따르면 자자체 청소예산 재정자립도는 32.5% 수준에 불과하다. 폐기물을 다른 지역에서 처리할 경우 적정하게 처리됐는지를 확인하기도 어렵다. 그럼에도 사업장폐기물 중 50% 이상이 타 시‧도에서 처리되고 있다.

이영기 환경부 자원순환정책관은 이와 관련해 “오래된 관행, 사안별 대책으로 통일성 부재, 사후 대책 위주, 양적 재활용 확대 정책 등으로 문제점은 알지만 근본적 개선 노력이 부족했다”며 “이제 기존 시스템으로는 한계점에 도달한 상황이라 자원순환 정책 전반의 근본적 개선이 필요하다”고 강조했다.

이영기 자원순환정책관은 또 환경부의 ‘2020 자원순환 대전환’을 소개하면서 “1단계는 기존 제도 진단 및 제도 개선 필요과제 도출”이라며 “환경부 담당자 설문조사, 이해관계자 의견수렴, 국회‧언론‧NGO의 지적 사항, 전문가 자문 등을 통해 현행 자원순환 정책의 문제점 도출에 나선다”고 전했다.

환경부는 2020년을 자원순환 정책 대전환의 원년으로 삼고 올해부터 진행될 사회적 공론화 및 개선대책 마련 차원에서 ‘자원순환정책포럼’을 통해 정부, 국회, 지자체, 업계, 전문가, 시민단체 등 분야별 실무 작업반을 가동한다.

폐기물 수출입 문제

▲ 폐배터리 <사진=관세청>

배재근 서울과학기술대학교 교수에 따르면 1980년대 이후 중국 정부는 자원부족 문제를 해결하기 위해 재활용 가능한 고형 폐기물의 수입을 허용했다.

 

이에 따라 2016년 730만톤의 폐플라스틱을 수입했고, 세계 수입량의 약 56%를 차지했다.

헌데 급속한 산업화로 중국 정부는 폐기물 처리 규제에 어려움을 겪고 있고, 중국 환경보호부는 최근 590개 불법 수입폐기물 처리회사를 적발했다.

또 2017년 국무원 명의의 정책방침 문서가 당해 7월에 발표되고, 환경위해성이 큰 고형폐기물의 경우 2017년 말부터 전면 수입을 금지하는 정책을 발표했다.

2017년 말 이전에 분리‧선별되지 않은 폐기물, 폐지 및 방직폐원료, 바냐듐 잔재물 등의 24종 폐기물 수입을 중단했고, 2018년까지 고체 폐기물 수입 관리방법을 개정, 2019년 말까지 관리품목의 재조정 강화 등의 조치를 취하고 있다.

그리고 우리나라는 2017년 12월부터 2018년 11월까지 제주도, 경기 고양시, 경북 성주군 등에서 발생한 1만6000여톤의 폐기물을 재활용 가능한 합성플라스틱으로 신고해 필리핀으로 불법 수출했다.

당시 톤당 폐기물 처리비용을 15～18만원에 위탁받아 중간처리업체에 약 10만원에 넘기고, 중간처리업체는 운송비로 톤당 3～5만원 가량 지출하고, 최종 수출업자는 톤당 약 3만원에 수출했다.

8500여톤은 필리핀으로 실제 수출됐다. 7800여톤은 수출 과정에서 반송, 필리핀으로 불법 수출된 8500여톤 가운데 1200여톤은 2019년 1월 국내로 반송돼 소각됐다.

2019년 3월25일～5월17일 ‘폐기물 불법수출 특별단속’을 실시한 결과 총 15건, 2만9715톤의 불법수출을 적발했고, 적발 건수는 폐플라스틱 12건, 폐고철‧폐전선 2건, 생활쓰레기 1건이었다. 그리고 대부분 미신고 후에 수출된 것으로 밝혀졌다.

관세청에 따르면 베트남의 호치민 깟라리(Cat Lai)항 터미널에 보관 중인 불법 폐기물만 총 113개 컨테이너로 2112톤에 달하는 것으로 확인된다.

부산북부세관은 지난 2019년 7월22일부터 8월31일까지 5주간 ‘폐기물 불법수출 방지 집중점검’을 실시한 결과 플라스틱, 헝겊 등 이물질이 포함된 스크랩 323톤 등 총 6건의 불법수출을 적발했다.

바젤협약과 쓰레기 투기사건

폐기물국가간이동법은 ‘유해폐기물의 국가간 이동 및 그 처리의 통제에 관한 바젤협약(이하 바젤협약)’을 이행하기 위해 제정됐으며, 이러한 바젤협약이 체결되는 단초를 제공한 사건 중 하나가 키안해(Khian Sea)호 쓰레기 투기 사건이다.

키안해호는 1986년 8월31일에 미국 필라델피아시 도시폐기물 소각시설에서 발생한 1만4000톤의 소각재를 선적했다.

 

필라델피아시가 소각재를 처리하던 뉴저지주에서 1984년부터 반입을 금지했기 때문에 키안해호 운영사가 소각재를 처리하기로 한 것이다.

키안해호는 당초 바하마에 소각재를 처리할 계획이었지만 바하마 정부가 소각재 하역을 금지했고, 이후 16개월 동안 소각재를 처리할 곳을 찾아 대서양 곳곳을 돌아 다녔지만 모든 국가에서 하역을 거절당했다.

다시 필라델피아로 돌아가는 것도 여의치 않던 키안해호는 1988년 1월, 아이티 Gonaives 근처 해안에 소각재 4000톤을 비료로 속여서 하역하고 떠나버렸다.

나머지 1만톤의 소각재를 싣고 세네갈, 모로코, 유고슬라비아, 스리랑카 등을 거쳐 1988년 11월 싱가포르에 도착한 키안해호는 텅 비어 있었는데, 조사결과 1만톤의 소각재를 대서양과 인도양에 버린 것으로 확인됐다.

1988년 1월 키안해호가 아이티에 버린 소각재는 12년간 해안가에 그대로 방치되어 있다가, 2000년 4월 소각재와 오염된 토양 2500톤을 미국이 다시 싣고 돌아오는 것으로 끝이 났다.

이 사건을 계기로 선진국에서 자국의 환경규제를 피해 유해폐기물을 중남미나 아프리카 등 후진국에 보내 처리하는 문제가 국제문제로 부각됐고, 1992년 바젤협약이 발효됐다. 

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